独家|从政府专项债券新政策，窥探文旅融资新机遇
第2481期文化产业评论
当有的文化企业把银行贷款当作缓解资金压力的“救命稻草”，拼命去挤银行的“独木桥”时；当有的旅游企业把上市当作企业发展的终极目标，千方百计地去挤IPO的“一线天”时，“地方政府专项债券发行及项目配套融资”政策的出台，对于文化和旅游产业来说，无异于在渴求资本支持的疯长之中迎来“雨露甘霖”，可以预见，文化和旅游产业融资将迎来新的机遇。
作者 | 王军
来源 | 文化产业评论
正文共3562字 | 阅读时间预计12分钟
2019年6月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于做好地方政府专项债发行及项目配套融资工作的通知》（以下简称《通知》）。该政策内容上有何新亮点？为文化旅游重大项目融资释放了哪些正面信号？能否化解文旅产业融资饥渴？
四大亮点值得关注
众所周知，十三五期间，我国文化产业和旅游产业正向国民经济支柱性产业目标迈进，大力发展全域旅游、铁路旅游、公路旅游、水上旅游、低空旅游、乡村旅游和生态旅游等新业态，亟需加快文化旅游基础设施体系建设，补齐基本公共服务均等化的短板。
此次地方政府专项债券发行及项目配套融资工作政策的出台，使我国地方债“开前门”再获重大进展，对于推动“十三五”期间文化和旅游基础设施建设具有重要意义。展望下一阶段，旅游机场、轨道交通、乡村振兴、水资源配置、公共服务体系网等项目或成地方政府专项债重点投资方向。
《通知》强调，要在较大幅度增加专项债券规模基础上，加强宏观政策协调配合，保持市场流动性合理充裕，做好专项债券发行及项目配套融资工作，促进经济运行在合理区间。根据文件有关内容来看，有四大亮点值得关注：
一是允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。
而在此前，专项债由于是债务性资金，不得作为项目资本金。此次有所放松，但有条件要求：对符合条件的项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。
二是对精准聚焦重点领域和重大项目做出明确。
《通知》提出，重点支持京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展等重大战略和乡村振兴战略，以及公用事业城镇基础设施、农业农村基础设施等领域以及其他纳入“十三五”规划内符合条件的重大项目建设。
三是积极鼓励金融机构提供配套融资。
《通知》提出，稳健的货币政策要松紧适度，配合做好专项债券发行及项目配套融资，引导金融机构加强金融服务。包括：鼓励和引导银行机构以项目贷款等方式支持符合标准的专项债券项目建设；鼓励保险机构为符合标准的中长期限专项债券项目建设提供融资支持；允许项目单位发行公司信用类债券，支持符合标准的专项债券项目。
四是逐步提高长期债券发行占比。
《通知》指出，逐步提高长期债券发行占比，对于铁路、城际交通、收费公路、水利工程等建设和运营期限较长的重大项目，鼓励发行10年期以上的长期专项债券，更好匹配项目资金需求和期限。此举，合理确定再融资专项债券期限，改变目前新增专项债近40%是10年期的现状，避免频繁发债增加成本。
文旅项目成为重点投向
《通知》对加快专项债券发行使用进度也再次做出安排，通知提出，对预算拟安排新增专项债券的项目可以通过先行调度库款的办法，加快项目建设进度，债券发行后及时回补。各地要均衡专项债券发行时间安排，力争当年9月底前基本发行完毕，尽早发挥资金使用效益。
数据显示，今年至今，我国地方债发行总规模已经突破2万亿元。1至5月，新增债券累计发行14596亿元，其中新增专项债券8598亿元；发债规模已占2019年新增地方政府债务限额3.08万亿元的47.4%，发行进度接近一半，超过序时进度。
全国1至5月地方债发行概况
（单位：亿元）
根据财政部政府债务研究与评估专项工作办公室《月报》显示： 1—4月，地方政府新增专项债券资金投向主要用于，土地储备、棚户区改造、交通运输、教科文卫（文化旅游）、社会保障、生态治理、环境保护、脱贫攻坚、易地扶贫以及国家和地方重点规划项目建设。其中，用于教科文卫和社会保障项目资金投入占有一定比例。（见下图）
全国1至4月地方债券资金重点投向情况
（单位：亿元）
从发行地区和规模看，截至4月末发行的新增地方政府债券完成2019年新增限额30,800亿元的42.01%，完成提前下达部分2019年新增地方债务限额13,900亿元的93.09%。从1-4月新增地方政府债券发行规模（分地区）看，江苏省、广东省和四川省位居前三位。
2019年1-4月新增地方政府债券发行规模
（分地区）
△ 图表来源 | 泓创智胜
值得一提的是，截止目前，在31个省、自治区、直辖市中，四川省已发行七十七期专项债券，成为全国发行期数最多和发行项目类型最多的省份,共发行838.88亿元政府专项债券，涉及22个类型658个项目。其中，文化旅游专项债券发行额为31.65亿，占比5%。
《2019年1—5月四川省项目类型发行统计表》
（单位：亿元）
据悉，2019年6月3日，四川省首次成功发行了超长期限地方政府专项债券，其中就包括了全国首只20年期文化旅游专项债券（四川省峨眉山风景名胜区生态修复及旅游风貌提升工程项目）。该项目发行额3亿元，期限为20年，利率3.9%，主要用于峨眉山风景名胜区生态修复及旅游风貌提升工程建设，为将峨眉山建设成为世界游客向往的国际旅游目的地打下坚实基础。
从上述四川省专债类型看，在各领域集合发行专项债券基本上涵盖了地方政府投资项目的全部类型，可以说是将政府专项债券政策发挥到了极致，尤其是文化旅游专项债券的发行最值得其他省份的效仿。
未来文化旅游融资机遇
当有的文化企业把银行贷款当作缓解资金压力的“救命稻草”，拼命去挤银行的“独木桥”时；当有的旅游企业把上市当作企业发展的终极目标，千方百计地去挤IPO的“一线天”时，“地方政府专项债券发行及项目配套融资”政策的出台，对于文化和旅游产业来说，无异于在渴求资本支持的疯长之中迎来“雨露甘霖”，可以预见，文化和旅游产业融资将迎来新的机遇。
中办、国公《通知》明确，地方政府专项债资金需要聚焦重点领域与重大项目，领域方面重点仍是京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、推进海南全面深化改革开放等重大战略和乡村振兴战略等；重大项目方面主要是已纳入国家和省、市、县级政府及部门印发的"十三五"规划并按规定权限完成审批或核准程序的项目和发展改革部门牵头提出的其他补短板重大项目。
此次，对于重大项目定位和范围的重新界定，对于推动文化和旅游产业重大项目无疑是“柳暗花明又一村”。在前文中，笔者介绍四川省率先发行的全国首只20年期文化旅游专项债券就是典型的例证。此外，梳理近期安徽、湖南、陕西等地发布一批重大投资项目，其中涉及文化和旅游领域政府专项投资均占有较大比例。如，在湖南省2019年196个重大项目中，涉及全域旅游项目12个、文化创意项目9个、产业融合项目5个。
国家财政部公布的数据显示：今年新增地方政府债务限额为3.08万亿元，其中专项债2.15万亿元。截至5月底，今年已发行1.94万亿地方债。其中，新增一般债发行约7005.6亿，发行进度达到75.3%，新增专项债发行8726.3亿，进度也达到40.6%。这就意味着年内新增一般债和新增专项债发行额还分别剩余约2300亿和1.28万亿，内还将发行1.4万亿左右。
从今年1—5月新增专项债发行的品种和投向看，不难会发现在27类新增专项债品种中，棚改专项债超越土储专项债以3244.95亿元高居首位，其次是土储专项债2929.60亿元、城乡发展专项债481.32亿元、收费公路专项债241.44亿元。而用于文化旅游专项债31.65亿元，位居第14位（见图5）。这充分说明了，文化旅游作为地方政府专项债重点项目已经成为不争的事实。
为此，各级地方政府在落实新政策过程中,如何选准选好专项债券项目十分关键，有针对性地集中资金支持重大文化旅游项目建设，通过补短板带动扩大文化旅游消费，不仅可以有效降低专债发行的风险，还能保证发行人和投资人都得到较好的回报。
1-5月份全国各类新增专项债发行情况
（单位：亿元）
△ 图表来源 | 现代咨询
众所周知，我国文旅产业有着6万亿市场空间，可以撬动万亿级资金投入，已成为上至中央、下至地方产业规划、拉动经济的重头戏。2019年3月，政府工作报告中强调“发展壮大旅游业”，为文旅产业投资再次注入了强心针。
今年3月17日，国家发改委发布的《关于2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划草案的报告》显示，2019年文旅发展计划主要覆盖旅游岛建设、旅游扶贫、国家级文旅项目、文旅设施建设、重大文化项目、红色旅游建设、冬奥会等，支持邮轮、旅居、冰雪等产业发展和消费。
显然，旅游消费提升是当前旅游项目的重要任务，如何发挥政府专项债的“托底”功能和市场化融资“续航”作用，这才是各地文旅项目亟需努力的。按照此次《通知》明确的重大项目范围，列入2019年文旅发展计划的上述10类重点项目均可以通过地方政府文化旅游专债融资，其中通过落点旅游扶贫项目就足以大作文章。
结 语
有政策导向护航，有债券融资助力，如何抢抓下半场政府专项债发行的机遇，值得各级地方政府和各大文旅企业善思善行。
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